探索丨山西国有企业混合所有制改革研究

作者：董建斌

一、山西国有企业混改的现状与特点

山西国有企业资产总量大、覆盖面广、人员众多，共有国有企业5300多户，排在全国第5位，这与山西GDP排名并不相称。近年来，山西国有资本及所有者权益总额约占全省企业所有者权益总额的70%左右，在国有企业中，国有独资企业的占比又为70%左右。国有股份占比偏高，使得山西国有经济创新能力不足、抗风险能力明显偏低。从行业结构看，煤炭、冶金、化工、电力、机械、建筑、运输、贸易、房地产、服务业行业，户数达85%以上，资产总额达96%之多。国有煤炭企业资产总额占到国有工业企业的一半以上。山西省国企资产已突破3万亿，但大而不优，“一煤独大”的结构性矛盾突出，煤炭资产占山西省国有资产的比重达到36%，一些化工、机械、建材行业处于产业链的低端，产品附加值不高，新动能、新产业、新业态、新模式发展严重不足。“一股独大”的体制性矛盾普遍存在。

山西省严格按照《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件的精神，依法合规、公开透明、审慎设计，稳步推进。全省国企改革形成了以《山西省委省政府关于深化国企国资改革的指导意见》为统领，以若干文件为配套的政策体系。混合所有制改革和产融结合稳妥推进。混合所有制改革在子分公司全面推进。省属企业子分公司实现混合所有制改革，部分省属企业开展员工持股试点。加快推进产融结合，启动汾酒集团整体上市、推动晋能清洁能源科技有限公司改制上市，山西煤矿机械制造股份有限公司新三板挂牌，部分上市企业加大直接融资，省属企业完成1050亿元市场化债转股，预期平均降低企业负债率5%，太钢、国际电力在上市公司实现交叉持股。省属企业集团层面混改已经开始破冰，8户企业开展混改试点，二级子公司混改率提升至70.0%，高出央企2个百分点；以汾酒和华润、晋苏煤电”联姻”、潞安集团与美国AP公司合作等为标志，一批股权合作项目顺利完成。

二、山西国有企业混改的实现路径

混合所有制改革作为新一轮国企改革的重要突破口，一批具有标杆示范意义的优质混改企业不断涌现，并随着全国各级各地推进混合所有制的力度与广度持续加深，混改进入了深水区。继国企“双百行动”“综改试验”后，又一国企改革专项工程“科改示范行动”正如火如荼展开，而大力推行股权激励、分红激励、员工持股、超额利润分享、虚拟股权、骨干员工跟投等混改措施则是重中之重。5月初，财政部又对于符合条件的国有金融机构推进混合所有制改革向社会公开征求意见。由此可见，有序推进各类国企进行混合所有制改革将会是下一阶段各地国企改革的重点工作。

（一）充分运用整体上市。进行混改的一个重要方式就是整体上市。山西积极推动国有企业、创造条件实现整体上市。通过上市，企业的运营就会逐步规范，治理结构就会逐步合理。此外，企业既接受内部的监督，也要应对社会舆情，可在一定范围内制止贪污和腐败的发生。用好上市公司平台，降低企业负债率，为企业提供金融支持，在资本市场融资，还要加强内部管控，并有效防控金融风险。发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。混改的成效由宏观经济、市场、行业等诸多因素决定。依托省属企业的上市公司，推动集团整体上市的办法来实现资源的优化配置。先期将优质资产注入上市公司，继续推动厂办大集体改革和剥离企业办社会职能，着力解决企业历史遗留问题，将低效无效资产、“僵尸”企业进行清理，进而实现集团的整体上市。

（二）兼并重组。是指民企参股和国企并购的模式，前者主要是指民企购买国企的部分或全部资产，以国企所有者或者股东的身份与国企进行重组。民企与国企的合理合规融合，可避开自身的不足，共同合作，发展进步，不断提高市场竞争力。国企并购是指国企作为并购方，通过增资换股、一起上市等形式使民企拥有部分的股权，收购民企。在现实中，国企并购应在母公司和子公司分别与整体上市公司、民企参股等方式结合，从而可在不同层面实现混改。山西省提出鼓励各类资本参与省属企业混改，同时也支持国有资本以多种方式和非国有企业进行合作，实现共赢。

（三）积极引进战略投资者。鼓励各类社会资本参与改革。按照有效形成制衡机制、提升资本运营水平、转型升级的目标任务，大胆引入投资商。产业类的企业，引进布局好、发展战略匹配、产品有关联、拥有核心技术的投资者；资本运营类的企业，优先引入具有先进管理，有资本运营能力的合作伙伴。鼓励国有资本、其他资本以及保险资金、主权基金或政府引导基金等各类资本，适应市场，依法治企，以出资入股、认购可转债等形式，参与省属企业的改革。省属企业根据不同功能定位和自身发展，吸引社会优质资本，引进有增量的投资者。支持省属企业与技术领先、管理科学、资金雄厚的行业领军企业，从股权层面加强合作，带动省属企业提质增效，发展进步。

（四）对产业链的重组。产业链是各个不同的产业部门或某产业的不同环节因为有着特殊的技术、逻辑和时空关系而形成的链条状的关系。国企在科技、资本、人才等方面占有一定的优势，控制产业的核心，处在产业链的高端层面。民企可借专业化的分工，将业务集中布局在一定范围之内，积极去寻找细分市场，不断拓展潜在的市场，与国企优势互补，促进整个产业链的发展。混改能促进产业链上下游的合作，加强内部控制，提高风险管理能力，促进公司治理现代化。

（五）员工持股。国有企业要想搞得好，关键在所有制改革。特别针对竞争类、商业类国有企业，实施混合所有制模式、规范引入职工持股制度，对于优化公司治理结构、提升经营效率和效益、保障企业长远发展具有重要意义。鼓励劳动者和管理者（企业家）持股。研究如何“交叉持股、相互融合”，以更好地调动各方面的积极性。进行员工持股试点。可采取增资扩股、出资新设等方式，对经营管理和改革发展有较大贡献的人员、经营管理者和精英骨干等持股。

三、山西国有企业混合所有制改革的对策建议

从省属国企实际出发，山西省国资委在全国率先制订了“一企一策”经营业绩考核办法，引导省属国企加快转型和科技创新，确保全年改革沿着正确的路线前行。同时，要加强理论研究，在实践中发挥智库的作用和研究成果的应用。山西省国资委研究中心、山西国有企业改革与发展研究会与上海国有资本运营研究院签署战略合作协议。

（一）打开合作共赢的空间

2017年11月27日，山西省属企业第一批12个优质“腾笼换鸟”项目正式发布。“腾笼换鸟”的目的在于引进战略投资者，利用一批优质资产，置换回的资金用于发展非煤新兴产业，优化资本布局。2018年1月2日，又公布第二批腾笼换鸟项目的通告，共41个项目。2018年11月26日下午，省国资委召开省属国企混改项目新闻发布及推介会，发布账面净值超过340亿元的108个混改项目，现场举行了签约仪式。太重集团、文旅集团、建投集团、大地公司和云时代公司5户企业，灵活确定股权比例。2020年6月28日，山西省人民政府办公厅出台的《关于加快省属国有企业“腾笼换鸟”促进国有资本优化布局的实施意见》，旨在优化全省国有经济布局结构，放大国有资本配置功效，推动省属国有企业实现高质量发展。7月31日，省国资运营公司确定了《2020年省属国有企业“腾笼换鸟”首批公开发布项目清单》。

在“混改”过程中，按照规范的程序来运作，注重兼顾各方面利益。中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，生产要素有七个：土地、资本、劳动力、知识、技术、管理、数据。在对这些生产要素进行评估时，照顾到各方的利益，做到“双赢”甚至“多赢”。既需要“虚拟经济”的策划者，更需要干“实体经济”的实业家。企业自身的发展潜能，要靠产权制度改革以及制度创新，把它激发和挖掘出来。混改是国企改革发展的重要方式，是加快新旧动能转换的重要手段，改革的成败决定国企能否焕发生机，能否增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。因此，党建工作一定要及时跟进，一定要有效发挥党组织的政治核心作用，一定要增强防范化解党建领域重大风险的本领。

（二）分类分层推进混改

2015年9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出:有效探索主业处于重要行业和关键领域的国企混改。联通成为电信行业混改的先锋。一石多鸟，科技创新，产学研 ，干部动态管理，发挥监事会的作用，投资决策，流程、契约化管理。先行先试，成熟一个推进一个，尊重基层的首创精神，形成一批可复制、可推广的成功做法，稳妥有序、示范带动，不搞“拉郎配”，不搞全覆盖，不设时间表。在改革进程中，一定要坚持底线思维，提高防控能力，着力防范化解重大风险。善者无疆，先做好商业；做事业，而不是做生意；执着的“工匠精神”，在创新中发展进步。企业自身潜藏着发展动力，要靠产权制度改革以及制度创新，把它激发起来、挖掘出来，通过改革激发企业活力，促进经济发展。

（三）优化公司治理结构

按照市场经济规律建立现代化公司治理结构。让非国有资本在重大事项上有选择权，形成相互监督和制约的结构；选拔、任免、考核、奖励职业经理人，走市场化的道路，推行省属混合所有制企业职业经理人制度。混合所有制经济要建立科学合理的领导力模型、制定中长期的激励制度，将简单的经营绩效的考核变成对综合管理能力的考核，防范和化解风险。

（四）加强企业文化建设

国有企业文化是在党组织的坚强领导下实施的管理实践，是企业在创业和发展过程中形成的意识形态、物质形态、制度形态等文化的复合体。大部分国有企业经历多年厚重的文化洗礼与沉淀，已形成各具特色的企业文化体系。新时代新气象呼唤国有企业文化新作为，通过守正创新，大力弘扬中华优秀传统文化，提升文化软实力，保障国有企业持续科学稳健发展。

（五）进一步完善法律

建立完善容错和责任追究机制。鼓励探索，大众创业，万众创新，尊重基层一线、民间的首创精神，依法依规决策，对未能实现预期目标的，给予充分包容。在混改中，人大要加大法律法规建设的力度，出台一批专项的法律法规，明确国企混改实施的原则、范围、步骤等，稳妥推进从中央到地方，从行业到地区的混改；建立健全制度，推动兼并重组，保障各方的合法权益不受侵犯；在产权保护、资产评估上形成完善的规章制度。

在新的历史时期，国内外经济形势发生了巨大的变化。随着混改的进一步推进，还需要进一步去深入研究。混合所有制不会一混就灵，也不是一混了之，关键是改变机制。山西省国企改革任重而道远，围绕改革的热点、难点，通过一系列举措，已经成功解决了许多重大的历史问题。要立足现实，积极稳妥深化混合所有制改革。要把创新放到决定命运的高度，并把它放在“双循环”新格局中。国有企业要对民营企业健康发展发挥带动作用和重要影响力。根据不同行业集中度要求，推动形成比较好的市场结构。省属企业要坚决压缩管理层级，防控好各类风险。要强化部门责任落实，建立责任制，发挥企业家作用，推动国有企业混合所有制改革取得实效。